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        行政執法“三項制度”寫入《行政處罰法》淺析

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        發布時間:2021-02-24 10:15 來源:
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        ;□本報記者 栗世民/攝


          

        編者按
          
        行政執法“三項制度”,指的是行政執法公示制度、執法全過程記錄制度和重大執法決定法制審核制度?!缎姓幜P法》修訂的亮點之一是吸收了“三項制度”的重要內容,作出一系列規定。本文作者結合“三項制度”的具體內容,對新《行政處罰法》的相應條款予以剖析,并對市場監管行政執法中應注意的事項和具體操作作出解讀提示,有助于基層在執法實踐中更好地貫徹落實新《行政處罰法》,敬請關注。

        對行政執法公示制度的理解
          行政執法公示是保障行政相對人和社會公眾知情權、參與權、表達權、監督權的重要措施。全面推行行政執法公示制度,主要包括行政處罰的事前公示、事中公示和事后公示,還有執法信息更新、更正及撤銷機制等。此次《行政處罰法》修改增加的規定,也是從這幾個方面來規范的。
          (一)事前公示
          《行政處罰法》新增第三十九條規定:“行政處罰的實施機關、立案依據、實施程序和救濟渠道等信息應當公示?!本唧w實施中,市場監管部門可以采取以下措施:
          一是根據法律、法規、規章和“三定”方案賦予的職責,編制并公開行政執法事項清單。行政執法事項清單應當明確執法類別、事項名稱、執法依據、承辦機構等。救濟渠道等信息也應公示。
          二是繪制行政處罰程序流程圖,明確行政執法活動的步驟和環節等,并及時根據法律、法規、規章和機構職能變化動態調整。
          新《行政處罰法》第四十一條規定:“行政機關依照法律、行政法規規定利用電子技術監控設備收集、固定違法事實的,應當經過法制和技術審核,確保電子技術監控設備符合標準、設置合理、標志明顯,設置地點應當向社會公布?!贝藯l規定對市場監管部門探索電子化監管提出了新要求。如何設置電子技術監控設備,設置地點如何公開,將成為新的課題。
          新《行政處罰法》第二十條規定:“行政機關依照法律、法規、規章的規定,可以在其法定權限內書面委托符合本法第二十一條規定條件的組織實施行政處罰?!蔽袝鴳斴d明委托的具體事項、權限、期限等內容。委托行政機關和受委托組織應當將委托書向社會公布。
          新《行政處罰法》第十八條明確國家在市場監管等領域推行建立綜合行政執法制度,相對集中行政處罰權。第二十四條規定,省、自治區、直轄市根據當地實際情況,可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接的鄉鎮人民政府、街道辦事處行使,并定期組織評估。上述決定內容應當公布。
          (二)事中公示
          根據新《行政處罰法》,要做好執法過程中行政執法人員信息的公示。
          新《行政處罰法》第五十二條規定“執法人員當場作出行政處罰決定的,應當向當事人出示執法證件”,第五十五條規定“執法人員在調查或者進行檢查時,應當主動向當事人或者有關人員出示執法證件”。當事人或者有關人員有權要求執法人員出示執法證件。執法人員不出示執法證件的,當事人或者有關人員有權拒絕接受調查或者檢查。新《行政處罰法》第三十八條將行政處罰實施主體不具有行政主體資格的,規定為行政處罰無效。
          因此,市場監管行政執法人員在開展監督檢查、調查取證、采取強制措施、送達執法文書等執法活動時,應當按照國家規定著裝、佩戴標識,并主動出示執法證件,向當事人和相關人員表明身份。
          公開執法人員身份與回避權密切相關。依據《行政處罰法》第四十三條,當事人認為執法人員與案件有直接利害關系或者有其他關系可能影響公正執法的,有權申請回避。
          此外,執法活動中,要依法出具行政執法文書,主動告知當事人執法事由、執法依據、權利義務等內容。這也體現出新《行政處罰法》規定的執法人員應當文明執法,尊重和保護當事人合法權益的要求。
          (三)事后公示
          新《行政處罰法》第四十八條規定:“具有一定社會影響的行政處罰決定應當依法公開?!边@是對《政府信息公開條例》相關規定的延續。
          行政處罰決定公開是保障公民的知情權、參與權、表達權、監督權,建設法治政府的重要措施。并不是所有的行政處罰決定都應向社會公示,不作區分的公示也可能違背基本權利保障原則。
          《市場監督管理行政處罰程序暫行規定》第五十六條規定,市場監督管理部門作出的行政處罰決定的相關信息應當按照有關規定向社會公示?!镀髽I信息公示暫行條例》明確,市場監管部門通過企業信用信息公示系統,公示在履行職責過程中產生的行政處罰信息等企業信息。具體實施中,市場監管部門要在執法決定作出之日起20個工作日內,向社會公布執法機關、執法對象、執法類別、執法結論等信息。新修訂的《行政處罰法》再次確認了公開的范圍,進一步從法律層面對行政處罰公開予以規范和強化。
          對于哪些屬于“具有一定社會影響的”行政處罰決定,需要進一步明確?!熬哂幸欢ㄉ鐣绊懙摹?,并不等同于罰款數額較大或者案情復雜的行政處罰,實踐中要依據新《行政處罰法》的規定,重新審視行政處罰信息公示,避免公示范圍過大或過小,努力實現既維護企業生產經營權益,又有利于發揮社會監督效果。
          (四)撤回機制
          新修訂的《行政處罰法》第四十八條規定:“公開的行政處罰決定被依法變更、撤銷、確認違法或者確認無效的,行政機關應當在三日內撤回行政處罰決定信息并公開說明理由?!?br/>  具體實施中,市場監管部門已公開的行政處罰決定被依法變更、撤銷、確認違法或者確認無效的,應當及時從信息公示平臺撤下原行政處罰決定信息。值得注意的是,撤回行政處罰決定信息的時限是三日內,而且要公開說明撤回理由。
          此外,已經進入國家企業信用信息公示系統的行政處罰信息撤回后,如何消除影響,避免對企業生產經營造成損害,由于《企業信息公示暫行條例》還在修訂過程中,仍有待作進一步細化規定。

        對全過程記錄制度的理解
          行政執法全過程記錄制度是行政執法活動合法有效的重要保證。執法全過程記錄制度從完善文字記錄、規范音像記錄、嚴格記錄歸檔、發揮記錄作用等角度出發,細化行政執法全過程記錄要求,明確文字和音像記錄的要求,規定設備及場所要求,規范執法案卷及資料歸檔要求。
          《行政處罰法》新增第四十七條規定:“行政機關應當依法以文字、音像等形式,對行政處罰的啟動、調查取證、審核、決定、送達、執行等進行全過程記錄,歸檔保存?!边@一規定既包括記錄形式,又對記錄環節和歸檔作出規定,充分體現全面推行執法全過程記錄制度的要求。
          全過程記錄法定化,可以從程序性要求和證據性要求來分析。
          從程序性要求來講,全過程記錄是行政執法程序的必然要求,是規范行政執法行為,促進嚴格規范公正文明執法,保護公民、法人和其他組織的合法權益的需要。全過程記錄,具體記錄的是行政處罰的啟動、調查取證、審核、決定、送達、執行等過程。因此,從程序性角度分析,哪些需要記錄,記錄的要素和形式要求,歸檔保存要求,需要結合市場監管工作實際來確定相應規則。市場監管部門應發揮各類記錄對規范執法行為和防范執法風險的作用。
          需要特別注意的是,《行政處罰法》強化了聽證筆錄、電子技術監控設備記錄等在執法流程中的作用,對市場監管執法工作提出新要求。
          從證據性要求來看,全過程記錄包括調查取證的記錄,是取得證據的重要方式。修改后的《行政處罰法》第四十六條規定了8類證據的主要形式,其中書證、視聽資料、電子數據、證人證言、當事人的陳述、勘驗筆錄、現場筆錄等,均與全過程記錄密不可分。因此,從證據性要求來講,記錄要作為證據使用,必須符合真實性、關聯性、合法性要求。在符合合法性層面,證據必須由當事人按照法定程序提供,或由法定機關、法定人員按照法定的程序調查、收集和審查。
          《市場監督管理行政處罰程序暫行規定》分別規定了書證、物證、視聽資料、電子數據、詢問筆錄等要求。市場監管總局印發了《市場監管部門執法音像記錄工作規定(試行)》,規范執法音像記錄工作。根據市場監管執法實際,要進一步細化明確全過程記錄中視聽資料、電子數據的收集規則,并對文字、拍照、錄音、錄像記錄作出要求,如實施人員、技術方法、步驟和過程,記錄的事項名稱、內容、類別以及時間、地點,存儲介質,防止被刪除、隱藏或者加密的要求等。筆者認為,要滿足證據性要求,提高記錄的證明效力,亟須將相關規范上升為部門規章。

        對法制審核制度的理解
          重大執法決定法制審核制度明確法制機構為重大執法決定法制審核的工作機構,并對法制審核人員的素養和數量作出要求,明確了法制審核的范圍、內容、責任。
          全面推行重大執法決定法制審核制度,體現在新《行政處罰法》第五十八條:“有下列情形之一,在行政機關負責人作出行政處罰的決定之前,應當由從事行政處罰決定法制審核的人員進行法制審核;未經法制審核或者審核未通過的,不得作出決定:(一)涉及重大公共利益的;(二)直接關系當事人或者第三人重大權益,經過聽證程序的;(三)案件情況疑難復雜、涉及多個法律關系的;(四)法律、法規規定應當進行法制審核的其他情形?!?br/>  具體來說,新《行政處罰法》對全面推行重大執法決定法制審核制度作出三方面規定:一是明確法制審核的時間節點是作出行政處罰決定之前。二是審核人員有一定的專業性。行政機關中初次從事行政處罰決定法制審核的人員,應當通過國家統一法律職業資格考試取得法律職業資格。三是確定了四類情形,未經法制審核或者審核未通過的,不得作出決定。
          由此可見,新《行政處罰法》將“審核”修改為“法制審核”,強調法制審核在行政處罰過程中的作用。案件審核不必然等于法制審核。四類情形必須法制審核,其他情形也可以采取法制審核。
          《市場監督管理行政處罰程序暫行規定》明確,案件審核由市場監管部門法制機構或者其他機構負責實施,辦案人員不得作為審核人員??h級市場監管部門派出機構以自己的名義實施行政處罰的案件,由派出機構法制員負責審核。市場監管部門中初次從事案件審核的人員,應當通過國家統一法律職業資格考試取得法律職業資格。
          市場監督管理行政處罰程序如何與新《行政處罰法》保持銜接,既保證案件審核的覆蓋面,又體現法制審核的不可替代性,是需要進一步研究的課題。
          根據新《行政處罰法》第七十五條,行政機關應當建立健全對行政處罰的監督制度?!妒袌霰O督管理執法監督暫行規定》亦將行政執法“三項制度”實施情況納入執法監督的內容。此外,依據《行政訴訟法》,違反法定程序的,人民法院判決撤銷或者部分撤銷,并可以判決被告重新作出行政行為。行政行為程序輕微違法,但對原告權利不產生實際影響的,人民法院判決確認違法。市場監管機關應加強學習,加深理解,嚴格遵守新《行政處罰法》的相關規定,落實行政執法“三項制度”,避免行政處罰決定因不符合法定程序而被撤銷或被認定違法。

        □上海市市場監管局法規處 何云福

        (責任編輯:徐小明)

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