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        評青島新奧新城燃氣有限公司濫用市場支配地位案

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        發布時間:2016-06-22 08:44
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          當事人:青島新奧新城燃氣有限公司
          辦案機關:山東省工商局
          處罰時間:2016年03月21日
          處罰結果:沒收違法所得52308.49元,罰款6818533.79元

        案情簡介
          2014年9月,山東省工商局經國家工商總局授權,對青島新奧新城燃氣有限公司涉嫌濫用市場支配地位實施附加不合理交易條件的壟斷行為進行立案調查,于2016年3月21日對涉案當事人作出行政處罰決定。國家工商總局于5月17日發布競爭執法第2號公告,公布此案。
          山東省工商局依照《反壟斷法》第十二條規定界定本案相關市場為:青島市城陽區行政管轄規劃區域內(不包括白沙河以北、迎賓路以南、新鄭路以西、天河路以南、中川路以西、興陽路以南、安順北路以東閉合區域的高新產業區區域和流亭機場區域)的管道燃氣供應服務市場。該局依據《反壟斷法》第十八條和《工商行政管理機關禁止濫用市場支配地位行為的規定》第十條規定,認定當事人在青島市城陽區行政管轄規劃區域內(不包括白沙河以北、迎賓路以南、新鄭路以西、天河路以南、中川路以西、興陽路以南、安順北路以東閉合區域的高新產業區區域和流亭機場區域)的管道燃氣供應服務市場具有市場支配地位。
          經查,目前當事人供氣范圍內的工商業戶使用兩類燃氣表——智能IC卡表和普通燃氣表。智能IC卡表用戶采取預付費方式,用氣之前需先在IC卡內充值,當IC卡內金額用完時自動停止供氣;普通燃氣表用戶與當事人簽訂的供氣協議約定采取后付費方式,當事人每月25日到工商業戶處抄表計費,工商業戶于當月月底前結清當月燃氣費。
          自2010年4月16日起,當事人通過與智能IC卡表用戶簽訂《燃氣供氣協議》、向普通燃氣表用戶單方面下發《關于預收氣費款的通知》的方式,要求工商業戶交納被當事人稱為預付氣費款的一筆款項?!度細夤鈪f議》中,當事人要求工商業戶在供氣前按當事人測算的開口氣量的50%交納一個月的預付氣費款,若工商業戶不交納該筆款項,則無法簽訂《燃氣供氣協議》,當事人即不予供氣。智能IC卡表用戶交納預付氣費款后,該筆款項一直由當事人無償占用,并不能由智能IC卡表用戶用于IC卡充值購氣。對已經供氣的普通燃氣表用戶,當事人于2013年8月單方面下發《關于預收氣費款的通知》,要求工商業戶在正常交納燃氣費之外交納當事人規定金額的預付氣費款,并在通知中附加“如逾期不交,我公司將不能保障貴單位穩定的燃氣供應”等強制交易用語。
          走訪調查結果顯示,當事人下發該通知并未與工商業戶協商,工商業戶迫于壓力不得不交納該筆預付氣費款,且工商業戶交納的該筆預付氣費款在日常購氣中不能沖抵燃氣費,工商業戶每月底仍需按當事人抄表數據交納燃氣費。直到工商業戶不再用氣時,當事人才會將上述預付氣費款予以返還。
          山東省工商局認為,當事人利用其在青島市城陽區管道燃氣供應服務領域的市場支配地位,無正當理由強行要求工商業戶交納預付氣費款的行為,損害了工商業戶的合法權益和社會公共利益,破壞了公平競爭的市場交易規則,其行為違反了《反壟斷法》第十七條第(五)項和《工商行政管理機關禁止濫用市場支配地位行為的規定》第六條第(四)項的規定,構成了無正當理由在交易時附加不合理交易條件的濫用市場支配地位行為。
          2015年3月18日,在山東省工商局的行政指導下,當事人向工商業戶退還了其收取的預付氣費款。鑒于當事人能主動消除違法行為的危害后果,山東省工商局根據《行政處罰法》第二十七條第(一)項和《山東省規范行政處罰裁量權辦法》第十五條第(二)項之規定,決定依法對其從輕處罰。依據《反壟斷法》第四十七條之規定,該局責令當事人停止違法行為,沒收當事人違法所得,對當事人處以2013年度相關市場銷售額百分之三的罰款。

        案評一:依據實際適用《反壟斷法》 保持行政執法一致性
          當前,在我國從事公務服務的企業通常具有履行部分公共管理職責和從事具體經營活動的特點,直接涉及人民群眾的切實利益,特別是公共企業或依法具有獨占地位的市場主體濫用這種優勢地位,不僅會損害到其他經營者的公平競爭利益,甚至還會破壞市場競爭機制,嚴重影響市場經濟秩序。多年來,規制此類市場主體濫用市場支配地位行為始終是工商部門的一項重要職責。自2008年《反壟斷法》施行后,各地工商部門陸續查辦了一批供水、電信、煙草等壟斷違法案件。此案的查辦對今后工商部門加強監管此類市場主體具有示范意義

        示范意義
          本案證據全面,邏輯嚴謹,適用《反壟斷法》對公用企業濫用市場支配地位行為予以查處,不僅樹立了工商部門的執法權威,也最大程度地警示了違法當事人,示范意義主要包括三方面:
          一是明晰《反不正當競爭法》與《反壟斷法》的法律適用問題。我國早在1993年頒布的《反不正當競爭法》中就有對公用和依法具有獨占地位經營者限制競爭行為的規定,這是出于當時的市場經濟環境和歷史階段設定的,能夠滿足一定時期的實際需求。但隨著市場經濟的發展和逐步成熟,當市場主體不再以“身份”而是以依據其在市場中的影響力或控制力限制、阻礙市場競爭時,就需要適用《反壟斷法》來保證行政執法的科學性、一致性。
          二是《反壟斷法》所保護的是多重客體。根據我國《反壟斷法》第一條規定,市場公平競爭秩序、經濟運行效率、消費者利益和社會公共利益都是我國《反壟斷法》所要保護的對象。結合本案,當事人對消費者收取不合理費用的行為其實是一種縱向的剝削性濫用行為,破壞了公平競爭的市場秩序,理應受到《反壟斷法》的規制。
          三是對相關市場和市場支配地位嚴格加以界定。從理論上說,對“相關市場”和“市場支配地位”的認定是工商部門查辦濫用市場支配地位壟斷案件的難點和重點。實際中,無論是電信、煙草以及供水、供電、供氣還是其他公用企業,最為顯著的特點是其具有公共管理和生產經營的雙重身份,在相關行業通過政策或法律被賦予特殊市場地位,這種由政策身份向市場身份延伸的現象目前仍較為普遍。本案中,山東省工商局嚴格依照法律以及相關標準對案件的“相關市場”“市場支配地位”加以分析認定,為此類案件中認定具有公共服務職能企業市場地位提供了清晰的思路。

        幾點啟發
          今年4月7日,國家工商總局組織全國開展集中整治公用企業限制競爭和壟斷行為突出問題專項行動,本案的查辦為進一步推動供給側結構性改革和保護公平競爭市場秩序起到了良好的推動作用。筆者從本案中獲得以下幾點啟發:
          一是反壟斷執法工作在維護市場競爭秩序的基礎上,要充分保障消費者利益。消費者權益與市場經濟秩序利益具有內在一致性,這也是正常市場經濟價值的最根本體現,制止壟斷就是保障消費者能夠從公平競爭的市場秩序中受益。因此,工商部門在開展競爭執法工作時需將保護消費者利益作為維護的市場經濟秩序的重要任務。
          二是開展競爭執法工作時需明確區分行業政策與行業利益。行業政策是針對特定行業作出的更加有利于本行業和全社會發展的制度規定,應符合最基本的客觀規律和價值要求,與競爭政策是相互統一的。但是,行業政策不是行業利益,工商部門在開展競爭執法工作時對此要嚴格加以區分,對假借行業政策名義破壞市場經濟客觀規律的行為堅決予以打擊。
          三是我國市場經濟秩序建立和完善需要有限政府和法治政府,違法干預市場和直接參與市場活動的政策行為都是對市場的嚴重破壞。對此,執法部門應堅持“讓市場在資源配置中起決定作用”指導思想,努力完善公平競爭的市場經濟制度。

        □案評人 林 林



        案評二:總結民生領域壟斷違法特點 加大反壟斷執法工作力度
          公平是市場經濟的重要交易規則。預防和制止壟斷行為,是為了保護市場公平競爭秩序,提高經濟運行效率,維護消費者利益和社會公共利益,促進社會主義市場經濟健康發展。山東省工商局對相關市場和市場支配地位嚴格加以界定,在案件發生后對供氣行業進行整頓并大力開展行政指導工作,此經驗可在工商部門查辦同類違法案件時予以借鑒
          供氣為自然壟斷性基礎設施行業,資產專用性強,具有自然壟斷特征;在一定區域范圍內企業經政府有關部門授權獨家經營且提供的產品和服務具有不可替代性。
          本案中,當事人具備唯一經營者地位,使其在相關市場中具有控制管道燃氣供應與否、如何供應及其他相關交易條件的能力,使其相關地域市場的燃氣用戶無法轉向其他燃氣經營者購買燃氣,用戶對當事人在管道燃氣供應服務上具有完全的依賴性。而當事人通過“不交納預付氣款將不能保證穩定的燃氣供應”“交納預付氣費款在日常購氣中不能沖抵燃氣費”等強迫措施,實施了無正當理由在交易時附加不合理交易條件的濫用市場支配地位行為。此種行為侵害了工商業戶合法權益和社會公共利益,是對公平競爭市場規則和社會經濟秩序的破壞,不利于市場經濟健康、有序發展。

        供氣行業違法行為表現多樣
          分析本案和梳理工商部門已查辦的供氣行業其他違法案件不難發現,此類違法主體大多利用“開通供氣”或“停止供氣”來附加一些不合理交易條件。常見的此行業違法行為的表現形式有:
          一是強制或變相強制用戶購買和使用其提供的或者限定用戶只能購買和使用其指定的燃氣灶具。如供氣企業強制或變相強制申請辦理燃氣入戶的經營者或消費者購買其提供的入戶設備、材料及燃氣灶具。如果不按照要求購買,供氣企業會以產品質量不合格或不了解安裝技術等借口,拒絕使用用戶自行提供的合格設備和材料,不提供或拖延提供氣服務等。
          二是強制或變相強制用戶購買其提供的或指定的經營者提供的氣表、管線、變壓設備等用氣設備。
          三是強制或變相強制用戶接受其指定的施工單位的用氣設計、安裝工程等服務。
          三是利用其市場支配地位附加其他交易條件。如供氣企業在《天然氣供用氣合同》和《安全附加協議》中擬定格式條款,無正當理由規定天然氣體積修正系數,并要求用戶按照每月用氣量乘以修正系數后的氣量值作為交費標準。

        加大部門聯合行政指導力度
          工商、市場監管部門在對供氣等公用企業壟斷行為進行嚴肅查處、查辦一批有影響的濫用市場支配地位等壟斷案件的同時,還需要將行政執法與行政指導工作相結合,促進執法效能的提升。本案中,山東省工商局督促當事人退還已向工商業戶收取的預付氣費款,消除了危害后果,達到了工商部門行政管理的目的,做法值得肯定。
          筆者分析本案認為,各地工商、市場監管部門可從此類案件中提煉出規范民生領域壟斷及不正當競爭行為的指導意見和建議,以提高反壟斷執法工作的社會影響力。同時,工商、市場監管部門可按照行政指導工作程序,遵循合法、自愿、公開、公平、合理、效率的原則,通過建議、輔導、提醒、規勸、示范、公示、約談等方式實施行政指導。行政指導工作可通過幾方面展開:
          一是與行業主管部門聯合實施政策指引。工商、市場監管部門可在法律法規、信息提供等方面指導幫助行政相對人,促進其事業健康發展;指導幫助行政相對人完善經營管理制度,規范經營行為,通過采取針對性措施,預防或者避免違法行為的發生。
          二是運用好反壟斷執法機構的執法建議。工商、市場監管部門對在執法中發現的行政機關和法律法規授權的具有管理公共事務的組織濫用行政權力,實施排除、限制競爭行為的,可根據已經查處的違法行為以及調整中發現的其他涉嫌違法的行為,向其上級及相關部門提出行政建議。
          三是開展普法宣傳教育。一些“部門法”是為了保障和促進行業發展而制定的法律法規,帶有“法定壟斷”的性質,與《反壟斷法》的精神相沖突。對此,應加強對《反壟斷法》的普法教育,不僅需要向公用企業等市場主體宣傳《反壟斷法》的相關條款,也需要積極向社會公示典型案例,加強對公眾的《反壟斷法》的教育,讓《反壟斷法》維護公平競爭市場理念不斷深入人心。

        □案評人 于太英

        (責任編輯:)

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